Conflicten in de Kaukasus: vooruitzichten voor een oplossing

Noot van de redactie: in getuigenis voor de Amerikaanse Helsinki-commissie bespreekt Fiona Hill de laatste ontwikkelingen in de Kaukasus, met de nadruk op de relatie tussen Georgië en de landen in de regio en schetst ze beleid dat kan helpen de spanningen te verminderen.





Ik wil mijn opmerkingen beginnen door rechtstreeks in te gaan op de: vragen die de Helsinki-commissie ons voor de briefing heeft voorgelegd. De vragen zijn natuurlijk al aan jullie allemaal uitgedeeld in de aankondiging. En Michael Ochs is al begonnen met het formuleren van het eerste deel van die vragen over waar de conflicten nu staan, en hij stelde de vraag over de verschillen in termen die bevroren, langdurig en nog steeds onopgelost zijn. En ik denk, weet je, ik kan zeker namens mijn andere twee collega's hier spreken dat we deze conflicten niet bevroren kunnen noemen, en inderdaad, Michael zei dat zelf; langdurig zeer zeker, en ja, nog steeds onopgelost.



hoe lang is de rotatie van Venus?

Maar dit zijn zeer dynamische conflicten, zoals jullie allemaal in de zaal weten, en de situatie ter plaatse, ook in Nagorno-Karabach, die Michael daadwerkelijk heeft geposeerd, is de afgelopen 15 jaar veel veranderd. In feite, ja, er zijn enkele belangrijke veranderingen geweest in al deze conflicten in hun configuratie op de grond. En het was niet alleen het uitbreken van de oorlog in Georgië in 2008 dat hier de enige gebeurtenis was, hoewel dit misschien wel de meest opvallende gebeurtenis was. Wat we natuurlijk zagen met de oorlog in Georgië, is dat de configuratie van betwiste grenzen als gevolg van die oorlog is veranderd. En we kregen ook een aantal nieuwe dimensies aan dat specifieke complex van conflicten met Zuid-Ossetië en Abchazië. We hebben een controversieel staakt-het-vurendocument dat zelf een brandpunt van betwisting is geworden. En de erkenning van Abchazië en Zuid-Ossetië door hun handvol vrij kleine staten, evenals Rusland, waarnaar Michael verwees, heeft een geheel nieuwe dimensie aan dit conflict gegeven.



We hebben ook de introductie gehad van nieuwe internationale actoren in het bredere conflictgebied. Vroeger waren natuurlijk de VN en de OVSE de belangrijkste internationale spelers, maar nu hebben we de EU, in de vorm van de EU-waarnemingsmissie in Georgië. En dat brengt ook weer een hele reeks verschillende dimensies met zich mee voor de conflicten in de regio.



De enige manier waarop de conflicten als bevroren kunnen worden beschouwd, is dat, zoals Michael ook zei, dat de eerste parameters voor een oplossing die we hebben opgesteld, deze wens waren om te proberen de eisen voor zelfbeschikking van de individuele volkeren te overbruggen op het grondgebied van de conflictgebieden en omstreden regio's, met de noodzaak om de integriteit van het grondgebied van de respectieve staten te handhaven, in een impasse is beland. Het is dat concept dat bevroren is geworden, als er al iets bevroren is.



En wat we de afgelopen bijna 20 jaar hebben gezien in termen van denken over deze conflicten, is dat Abchazië en Zuid-Ossetië steeds meer, en vooral nu gezien de voor de hand liggende ontwikkelingen in 2008, de steeds uitgebreidere pogingen om een ​​voorstel te vinden om ervoor te zorgen hun autonomie, terwijl tegelijkertijd de twee belangrijkste staten die aan de andere kanten van het conflict betrokken zijn, Azerbeidzjan en Georgië, het erg moeilijk hebben gevonden om voorstellen te aanvaarden die, althans de schijn wekken, niet voldoen aan de volledige re-integratie van de gebieden terug in hun staten, die niet allemaal onder hun volledige soevereiniteit leken te vallen. Dit is dus waar Michael het over had, over de bevroren aspecten ervan. En het is echt een impasse die we hebben bereikt, het onvermogen om deze brug te vinden.



De andere vraag die hier werd gesteld, is: is de hervatting van de gewapende vijandelijkheden een serieuze bedreiging? Ik denk dat, zoals we in 2008 zagen en sindsdien voortdurend hebben gezien, er altijd het risico is van misrekeningen en van schijnbaar geïsoleerde incidenten van geweld die uit de hand lopen. Sinds de oorlog in Georgië hebben we herhaaldelijk gewelddadige incidenten gezien in Georgië zelf en in de gebieden van Zuid-Ossetië en Abchazië. We hebben ook vaak gezien wat het resultaat lijkt te zijn van opzettelijke provocatie om de politieke ante op te voeren wanneer we kritieke momenten in de onderhandelingen hebben bereikt, en dat is helaas heel erg het geval geweest in Nagorno-Karabach, waar we' Ik heb consequent relatief veel slachtoffers gezien bij schendingen van het staakt-het-vuren en aanvallen van sluipschutters langs de contactlijn in Nagorno-Karabach. En we hebben ook veel oorlogszuchtige retoriek gezien aan alle kanten, vooral op staatsniveau in Azerbeidzjan en ook in Armenië, die deze situatie verder hebben aangewakkerd en de kans hebben vergroot dat gewelddadige incidenten uit de hand lopen.

En dan, zoals Michael al zei, hoewel dit niet het specifieke onderwerp van onze briefing vandaag is, maar het is duidelijk een belangrijk onderdeel, hebben we de extra complicatie van gewapende vijandelijkheden die al aan de gang zijn in de Noord-Kaukasus over de grens. Daar zijn opstand en geweld een feit; ze zijn niet alleen iets van geschil. En zoals jullie allemaal in deze zaal weten, is historisch gezien het geweld in de Noord-Kaukasus overgegaan in geweld in de Zuid-Kaukasus. De twee gebieden zijn intrinsiek met elkaar verbonden in termen van hun bevolking en hun gedeelde geschiedenis binnen zowel het Russische rijk als in de Sovjet-Unie. En het feit dat er in de Noord-Kaukasus gewapende vijandelijkheden aan de gang zijn, verhoogt de spanning in het Zuiden echt.



En ik zou zeggen, helaas, de situatie in de Noord-Kaukasus zal waarschijnlijk eerder gespannen worden in plaats van minder gespannen als we de komende jaren vooruitkijken. We zien nu turbulente politiek in Rusland in het werk van de recente Doema-verkiezingen. We weten niet hoe dat allemaal gaat verlopen. We hebben de presidentsverkiezingen van maart in Rusland, en het is duidelijk dat er in de verschillende regio's veel onderzoek zal worden gedaan om te zien hoe mensen de komende maanden deelnemen aan de verkiezingscampagne.



En dan hebben we natuurlijk het aanstaande evenement van de Olympische Winterspelen in Sotsji in 2014, dat door de Russische regering is aangewezen als een nationaal prioriteitsproject en duidelijk een belangrijk middelpunt is geworden in de Noord-Kaukasus. Moskou maakt zich grote zorgen over de risico's van de aanhoudende opstand voor het Olympische project. Moskou was tot op zekere hoogte ook erg bezorgd over de implicaties van Sotsji van zijn aanhoudende geschillen met Georgië, en we kunnen zeggen dat Sotsji een factor was die Georgië en Rusland in 2008 tot oorlog dreef. En we kunnen natuurlijk ook wijzen op tot veel gevallen waarin grensoverschrijdende opstand, met name een overloop vanuit Tsjetsjenië, heeft geleid tot een rechtstreekse interventie van Rusland in de interne aangelegenheden van Georgië.

En de vrij recente expliciete steun van de Georgische regering aan Noord-Kaukasische groepen, inclusief degenen die geconcentreerd zijn in Sochi, de - (onhoorbare) - en hun grieven tegen Moskou en tegen de Russische staat hebben zeker de aandacht van Moskou getrokken en de politieke spanning nog verder doen toenemen . Dus ik zou zeggen dat we helaas de komende jaren een potentieel nog gevaarlijkere situatie zien ontstaan ​​waar de Noord- en Zuid-Kaukasus met elkaar verweven raken.



Nu kwam de andere vraag op over welke factoren een schikking in de weg staan. En toen ik mijn kogels hiervoor begon te verzamelen, had ik misschien pagina's door kunnen gaan, en ik weet dat Wayne - (lacht) - en Tom ook graag iets te zeggen hebben, dus ik heb me beperkt tot ik denk dat het een soort van zeven kogels hier, wat natuurlijk helemaal niet uitputtend is van alle verschillende factoren.



Michael noemde misschien al het belangrijkste feit, namelijk dat de wortels van de conflicten erg lang zijn en inherent zijn aan het geheel van de administratieve structuren en het nationaliteitsbeleid van de Sovjet-Unie. En zoals Michael zei, de wortels van de meeste conflicten gaan terug tot de jaren tachtig en in sommige gevallen gaan sommige factoren voor conflicten terug tot het tsaristische tijdperk. Het maakt het dus erg moeilijk om enkele van de conflictelementen hier fundamenteel te ontwarren.

Maar zoals de meesten van ons weten, zijn in ieder geval de onafhankelijke moderne staten Armenië, Azerbeidzjan en Georgië nooit in hun bestuurlijke configuratie opgericht om onafhankelijk te zijn. Ze waren bedoeld om onderling afhankelijk van elkaar te zijn, en ook afhankelijk van Moskou, en dat is in de eerste plaats een van de problemen die we zien. En de grondwet van de Sovjet-Unie, althans in theorie, voorzag autonome regio's als Abchazië, Zuid-Ossetië en Nagorno-Karabach om ook een beroep te doen op Moskou voor een verandering van hun status. En zoals Michael al zei, was een deel daarvan al aan de gang tegen het einde van de jaren '80 en zeker in de jaren negentig. En dat geldt ook voor republieken in de Noord-Kaukasus. We hebben hier dus een zeer gecompliceerde situatie te behandelen.



Ook heeft geen van de betwiste gebieden, of zelfs de staten zelf, echt een onafhankelijk bestaan ​​gehad buiten het kader van de Sovjet-Unie of het Russische rijk, met uitzondering natuurlijk van een zeer korte periode van onafhankelijkheid na de ineenstorting van het Russische rijk en net na de Eerste Wereldoorlog.



Een ander feit dat we in gedachten moeten houden, is dat conflicten niet in een vacuüm bestaan. En Michael verwees al naar Transnistrië en zei dat dat vandaag niet aan de orde was. Maar naast sterke parallellen met Transnistrië en het conflict waarbij Moldavië uiteraard ook betrokken is, zijn er duidelijke parallellen tussen deze conflicten in de Kaukasus en conflicten in het voormalige Joegoslavië, zoals Kosovo, en we zouden daar in bredere zin kunnen doorgaan, maar ook Cyprus en inderdaad het conflict in het Midden-Oosten tussen Israël en de Palestijnse gebieden.

En een gebrek aan regeling in elk van deze andere gevallen die ik hier heb genoemd, is in feite een nogal negatief voorbeeld, helaas, voor de langdurige conflicten in de zuidelijke Kaukasus. Als er bijvoorbeeld een grote doorbraak was geweest op Cyprus of elders, hadden we misschien iets positiefs kunnen aanwijzen dat een ander referentiekader zou kunnen bieden. Wat we in plaats daarvan helaas hebben gezien, zoals de pogingen om het conflict in Kosovo op te lossen en de geschillen tussen Kosovo en Servië, vormden in feite nog een andere negatieve factor in de oplossing van de conflicten in de zuidelijke Kaukasus en kan worden gezegd dat het ook een regeling in de weg staan.

De regering van de Verenigde Staten ontkende uiteraard uitdrukkelijk het bestaan ​​van parallellen tussen Kosovo en de zuidelijke Kaukasus en het feit dat dit mogelijk een precedent zou kunnen scheppen voor een resolutie van de Kaukasus. Maar wat de internationale erkenning van Kosovo deed, omdat het hier geheel los van werd behandeld, heeft de situatie tussen Georgië, Abchazië en Zuid-Ossetië enorm bemoeilijkt, en Tom de Waal schreef hier op verschillende punten vlak na dat besluit zeer welsprekend over . De parallellen en het precedent waren vrij duidelijk, zeker voor de mensen ter plaatse, en ze werden natuurlijk expliciet gebruikt door de Russische regering bij haar betrokkenheid van alle drie de partijen bij het Georgische conflictcomplex, en ook expliciet gebruikt door de Russische regering in hun directe betrokkenheid bij de conflicten en de oorlog.

Kosovo werd in feite gebruikt als referentiepunt voor de erkenning door Rusland van de onafhankelijkheid van Abchazië en Zuid-Ossetië, en Abchazië en Zuid-Ossetië beweren nu dat, op basis van het precedent van Kosovo en de erkenning van hun onafhankelijkheid door Rusland, niet op internationaal niveau is opgepikt, dat niet langer van hen mag worden verwacht dat ze hun relatie met Georgië op de oude voorwaarden onderhandelen. En het is duidelijk dat Georgië – omdat niemand anders dit heeft erkend, en in feite vanwege, je weet wel, de lange aard en details van het conflict – natuurlijk weigert om onder deze voorwaarden met de gebieden om te gaan op een manier die enige vorm van impliciete erkenning zou kunnen suggereren van welke verandering dan ook in hun status. We zijn dus in een nieuwe impasse beland als gevolg van wat er in Kosovo is gebeurd.

Zelfs op de ingewikkelde manier waarop ik het hier beschrijf, kun je zien dat het voor experts zoals ik moeilijk is geworden om hier zelfs maar over te praten zonder een hele reeks aanvullende vragen op te werpen waarmee we alles vooraf moeten bepalen, zeven of acht opsommingstekens kanttekeningen voordat we het probleem zelfs maar noemen.

Nu heeft Rusland natuurlijk met name niet de parallel tussen Kosovo en Nagorno-Karabach gemaakt, noch heeft het enige poging gedaan om zijn onafhankelijkheid te erkennen, wat onderstreept hoezeer de bilaterale politieke antipathie tussen Rusland en Georgië de reactie van Moskou op het conflict en de de conflicten in het algemeen.

Nu nog een paar factoren om te vermelden voordat we ingaan op de laatste reeks vragen over de onderhandelingsformaten: een zeer belangrijke factor die we nu zien, en dit is waar de dingen echt zijn veranderd in Karabach en elders in de afgelopen 15 tot 20 jaar is dat we een hele generatie mensen hebben die aan beide kanten van elk conflict zijn opgegroeid zonder enige ervaring met interactie met elkaar. En ze hebben duidelijk heel verschillende houdingen, heel verschillende ervaringen, heel andere verwachtingen en bedoelingen van de generatie voor hen. En er zijn nieuwe relaties ontstaan ​​tussen populaties buiten de regio. We hebben dus een heel andere dimensie en een heel andere kijk op de conflicten dan twintig jaar geleden.

Ook hebben lokale overheden, en ik bedoel dit zowel op het niveau van Abchazië, Zuid-Ossetië, Nagorno-Karabach als vervolgens Azerbeidzjan, Armenië en Georgië, ook hun eigen problemen gehad met het vestigen en consolideren en behouden van hun eigen legitimiteit, en de conflicten zijn onderdeel van deze kwestie geworden. En wat we hebben gezien is dat wanneer er veel vragen waren over democratische ontwikkelingen, of er omstreden verkiezingen zijn geweest, of er andere vragen waren over de legitimiteit van lokale leiders, de regeringen vaak op alle verschillende niveaus hun toevlucht namen tot retoriek over de conflicten te compenseren en af ​​te wenden van politieke tekortkomingen. Zuid-Ossetië, waar we in de discussie misschien op ingaan, is een klassiek voorbeeld, nu na een omstreden en nogal omstreden verkiezing van afgelopen maand.

wie heeft de zon ontdekt?

Dit heeft natuurlijk gevolgen voor het onderhandelingsformaat, deze legitimiteitskwestie van de kant van lokale overheden, omdat de internationale onderhandelingsmechanismen die de gewapende conflicten van de jaren negentig moesten opzetten en beantwoorden, nu onderdeel zijn geworden van de binnenlandse politiek toneel in elk geval. Ze zijn er eerlijk gezegd al zolang de regeringen er zijn, zolang de onafhankelijke staten er zijn. Ze zijn bijna mee geëvolueerd met de conflicten en ze worden niet langer als neutraal gezien. En ze worden vaak voorgesteld als verschillende actoren aan verschillende kanten – door verschillende actoren aan verschillende kanten in de Kaukasus als onderdeel van het probleem. Ze zijn erg gepolitiseerd geworden, niet per se door de schuld van de mensen die bij de onderhandelingen betrokken waren, maar gewoon omdat ze al zo lang bestaan. Ze gebruiken biregionale leiders vaak als excuus om compromissen te vermijden. In het geval van Karabach, weet je, horen we bijvoorbeeld vaak na mislukte onderhandelingsrondes, nou ja, de Minsk Group heeft zijn werk niet goed gedaan. Niemand zegt, nou, ik, de leider van deze of gene entiteit, kon deze keer niet echt een compromis bereiken vanwege X, Y binnenlandse factoren; dit was geen goed moment. Het is heel gemakkelijk om de Minsk Group de schuld van hen te geven, in plaats van alle vuile wasproblemen of alle moeilijkheden van uw binnenlandse politiek die u hebben verhinderd om op welke manier dan ook vooruit te komen, uit te luchten.

Een van de andere problemen waarmee we momenteel ook in de onderhandelingen worden geconfronteerd, is het gebrek aan tijd en middelen bij een deel van de internationale spelers. De Minsk Group bestaat al zo lang dat de wereld is veranderd, en nu hebben we de onvermijdelijke pers van andere internationale kwesties. En de impact van aanhoudende economische crises op diplomatie, mensen hebben niet dezelfde tijd en moeite of hetzelfde geld om aan deze ondernemingen te besteden als voorheen.

En wat we ook hebben gezien, is dat de VS, Europa en alle andere internationale entiteiten, de VN en de OVSE, allemaal hun eigen benadering van conflicten hebben ontwikkeld. Ze hebben allemaal geld in hun individuele mechanismen gestoken. En iedereen staat nu voor de vraag wat te doen met slinkende budgetten en slinkende kaders van internationale diplomaten over wat ze kunnen doen. Is het dus mogelijk om bijvoorbeeld de krachten te bundelen voor een gezamenlijke inspanning om de zaken vooruit te helpen? Dat is een van de vragen over, kunnen we een nieuw onderhandelingsformaat hebben, en op verschillende punten hebben mensen dit gesuggereerd.

Ik zou echter zeggen dat het niet helemaal duidelijk is, en Wayne en Tom zullen hier denk ik veel meningen over hebben, over de vraag of het opzetten van iets nieuws de conflicten daadwerkelijk zou oplossen. We hebben het afgelopen jaar een intens persoonlijk duwtje in de rug gezien, en ik zou eigenlijk zeggen een behoorlijk oprecht persoonlijk duwtje in de rug, van de Russische president Dmitri Medvedev op Nagorno-Karabach. Hij heeft veel tijd en moeite gestoken in het bij elkaar brengen van de leiders en proberen de zaken vooruit te helpen. Hij kwam nergens echt. En het was niet echt het gebrek aan inspanning van zijn kant of de middelen die het probleem waren; het was gewoon weer zo dat dit niet het goede moment was voor de conflicterende partijen om tot een oplossing te komen.

Dus, en mijn laatste punt is wat de Verenigde Staten of wat anderen kunnen doen om een ​​oplossing te vergemakkelijken, is dat we misschien terug moeten naar de tekentafel over wat we bedoelen met resolutie, want die is er niet, zoals ik aan het begin al zei begin en zoals Michael duidelijk heeft gemaakt, elke status quo ante om naar terug te verwijzen of zelfs maar naar terug te gaan, gezien de aard van de conflicten. De VS en alle anderen hebben hun eigen binnenlandse politieke problemen die het moeilijk maken om altijd een stevige duw in de rug te geven. We hebben net zoveel problemen om een ​​eerlijke makelaar te zijn als de regionale leiders om echt zelf eerlijk te zijn over het vinden van een weg vooruit.

En door altijd te streven naar de brug, de uiteindelijke resolutie dat we alles in elkaar hebben gezet, zetten we onszelf altijd op mislukking. De vraag is dus of we onszelf een andere reeks doelen kunnen stellen, en Tom en Wayne en anderen zijn betrokken geweest bij dergelijke inspanningen, en het zou goed zijn om rechtstreeks van hen te horen over enkele van de dingen die we zouden kunnen doen.

Maar een ding dat we hebben gezien, waar een doorbraak is geweest, is niet op de conflicten zelf, maar op (creatieve vervuilingen?), maar was onlangs op de WTO en de onderhandelingen tussen Georgië en Rusland. En misschien is dit gewoon iets waar we aan kunnen denken om vooruit te komen.

In het geval van de WTO-onderhandelingen tussen Georgië en Rusland was duidelijk de kritieke kwestie van de status en de status van Karabach – van, sorry, van Zuid-Ossetië en Abchazië, een kritieke kwestie. De Georgiërs maken zich grote zorgen dat elk akkoord dat ze bereiken op de een of andere manier gevolgen zou hebben voor het conflict. Maar wat we in plaats daarvan zagen, was zeer creatieve bemiddeling van de kant van de Zwitsers. De Verenigde Staten liepen niet voorop; we leidden van achteren.

En de uiteindelijke oplossing hierin - want dit zeer beperkte ding was het uitbesteden van het douanetoezicht aan een particuliere entiteit. De vraag is dus: kunnen particuliere entiteiten, dit soort creatieve oplossingen een rol spelen waar de grotere onderhandelingsformaten hebben gefaald?

Lees de volledige getuigenis, inclusief de briefing van beleidsadviseur van de Helsinki Commissie, Michael Ochs